НЬЮ-ЙОРК — Всякий раз, когда происходит что-то плохое ‑ Иран приближается к обретению ядерного оружия, Северная Корея запускает очередную ракету, число смертей среди мирного населения в результате сирийской гражданской войны достигает новой мрачной вехи, спутники выявляют угрожающую скорость таяния полярных льдов ‑ некоторые чиновники или наблюдатели призывают мировое сообщество к действиям. Но есть одна проблема: не существует никакого «международного сообщества».
Одна из причин заключается в том, что «в мире» не существует какого-либо механизма, чтобы собрать всех вместе. Наиболее близкой к подобному механизму является Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций, однако мало что можно ожидать от организации, которая приравнивает Соединенные Штаты или Китай, скажем, к Фиджи или Гвинее-Бисау.
Чтобы быть справедливым, надо отметить, что те, кто основал ООН после второй мировой войны, создали Совет Безопасности в качестве места, где крупные державы могли бы встретиться, чтобы определить судьбу мира. Однако даже он не работает так, как планировалось, отчасти потому, что мир 2013 года мало похож на тот, каким он был в 1945 году. Как еще иначе объяснить, почему Англия и Франция, но не Германия, Япония или Индия, являются постоянными членами Совета, обладающими правом вето?
Увы, не существует согласия в том, как обновить Совет Безопасности. Такие усилия, как «Большая двадцатка», можно только приветствовать, однако им не хватает полномочий и возможностей, в дополнение к тому, что они страдают от избыточного размера. Результатом является «дилемма многосторонности»: включение новых участников повышает легитимность организации ценой снижения ее полезности.
Никакого числа реформ ООН не будет достаточно, чтобы добиться фундаментальных изменений. Сегодняшние крупные державы не пришли к согласию относительно правил, которые должны править миром, и тем более относительно цены за их нарушение. Даже там, где в принципе существует согласие, на практике его нет. Результатом этого является мир более неупорядоченный и опасный, чем он должен быть.
Рассмотрим изменение климата. Сжигание ископаемого топлива оказывает ощутимое воздействие на температуру Земли. Однако снижение выбросов углекислого газа оказалось невозможным, поскольку такое обстоятельство может сдерживать рост ВВП (анафема развитых стран, погрязших в экономических неурядицах), и затрудняет доступ к энергии и электроэнергии для миллиардов людей в развивающихся странах, что является неприемлемым для Китая и Индии.
Прекращение распространения ядерного оружия представляется более перспективной проблемой с точки зрения глобального сотрудничества. Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) ограничивает право на обладание ядерным оружием до пяти постоянных стран-членов Совета Безопасности, да и то временно.
Однако соглашение не такое прочное, как кажется. ДНЯО оставляет другим странам право развивать ядерную энергетику для таких целей, как производство электроэнергии, что является лазейкой, позволяющей правительствам построить практически все необходимое для производства топлива, которое может использоваться для производства ядерного оружия.
Инспекционный режим, созданный в 1957 году под управлением Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ), является джентльменским соглашением; инспекторы могут проверять только те объекты, о которых им сообщили государства, к которым они обратились с вопросом. Правительства (например, Иран) могут проводить и проводят незаконную ядерную деятельность в секретных местах, о которых международные инспекторы либо не знают, либо не могут туда попасть. Не менее важным является то, что не существует соглашения о действиях в случае нарушения страной ДНЯО, как это сделали Иран и Северная Корея (которые вышли из договора в 2003 году).
Расширение международного сотрудничества существует в экономической сфере. Тут был достигнут реальный прогресс в направлении сокращения тарифных барьеров; Всемирная торговая организация также создала механизмы разрешения споров для своих 159 членов. Но прогресс в расширении свободной торговли на глобальном уровне застопорился, поскольку многие страны не согласны с поддержкой сельскохозяйственных товаров, ликвидацией субсидий и торговлей услугами.
Между тем, сотрудничество в сфере киберпространства только начинается ‑ с трудом. США являются наиболее обеспокоенными кибербезопасностью и защитой интеллектуальной собственности и инфраструктуры. Авторитарные правительства больше озабочены информационной безопасностью ‑ возможностью контролировать то, что доступно в Интернете, в целях сохранения политической и социальной стабильности. Нет согласия по поводу того, что является подходящей мишенью для шпионажа, если она вообще существует. Преобладание негосударственных субъектов еще больше усложняет эти попытки.
Еще одной областью, где влияние международного сообщества меньше, чем кажется на первый взгляд, это человеческие страдания. Правительства, которые нападают на своих собственных граждан в больших масштабах или допускают подобные атаки, подвергают себя угрозе внешнего вмешательства. Это «Обязанность защищать», или R2P, которая была закреплена ООН в 2005 году.
Однако многие правительства обеспокоены тем, что R2P завышает ожидания того, что они будут действовать, в то время как действия могут оказаться дорогостоящими с точки зрения жизней, военных расходов и коммерческих приоритетов. Некоторые правительства также обеспокоены тем, что R2P может обернуться против них. Русская и китайская сдержанность в оказании давления на правительства, которые заслуживают осуждения и санкций, частично является результатом подобных беспокойств; отсутствие консенсуса в вопросе Сирии является лишь одним результатом.
Короче говоря, те, кто ищет для разрешения мировых проблем мировое сообщество, будут разочарованы. Это не является причиной для отчаяния или основанием для односторонних действий. Однако до тех пор, пока «мировое сообщество» в большей степени будет являться надеждой, нежели реальностью, многосторонности придется стать более разнообразной.
В области торговли это означает региональные и двухсторонние соглашения. Что касается изменения климата, имеет смысл заключать «мини-соглашения», которые установят минимальные стандарты топливной экономичности, замедлят вырубку лесов или ограничат выбросы углекислого газа крупнейшими экономиками.
В этих и других областях правительствам придется сплотиться вокруг региональных препятствий, сформировать коалиции среди тех, кто имеет к этому отношение или готов участвовать, или просто искать понимания между странами, чтобы сделать все возможное для принятия общей политики. Подобным подходам может не хватать охвата или легитимности формальных глобальных начинаний ‑ их преимущество заключается в том, что они в состоянии довести что-то до конца.
Ричард Хаасс (Richard N. Haass) — президент Совета по международным отношениям, в 2001-2003 гг. директор Совета планирования политики в Госдепартаменте США, был спецпосланником президента Джорджа Буша-младшего в Северной Ирландии и координатором по будущему Афганистана. Его новая книга вышла под названием «Зарубежная политика начинается у себя дома: Дело, которое поможет навести порядок в Американском Доме» (Foreign Policy Begins at Home: The Case for Putting America’s House in Order).